संघीयताः भ्रम चिरफारको प्रयास

हिंसात्मक द्वन्द्वलाई व्यवस्थापन गर्दै नयाँ राजनीतिक प्रणालीबाट अघि बढ्ने नेपालको योजनालाई संघीय प्रणालीको अप्ठेरो बहसले धरापमा पारिदिएको छ । संघियताको विषय नयाँ संविधान लेख्ने प्रक्रियामा आज डरलाग्दो विवादको बिऊ बनेको छ । यो विवादको उचित छिनोफानोबिना दोस्रो जनआन्दोलनपछि सबै राजनीतिक दलले स्वीकारेको र आम मानिसले पनि ‘कुरा मिल्छ भने होस् न त !’ भनेर मानिदिएको संघीयताको नेपालको यात्रा थप चेपुवामा पर्दैजाने सम्भावना देखिँदैछ ।

संघीयताको नेपालको बहस तथ्यपरक छैन, भ्रमहरूमा जेलिएको छ । यी भ्रमबाट बाहिर ननिस्केसम्म नेपालले संघीय संविधान पाउन सक्दैन । यो लेख केही प्रचलित भ्रमको चिरफार गर्ने सानो प्रयत्न हो ।

संघीयता बृहत् र त्यत्तिकै गहन विषय हो । यसका ‘फाइदा/बेफाइदा’ एउटा लेखमा केलाउन सजिलो छैन –न त यसो गर्नसक्ने मेरो क्षमता नै छ । यद्दपि, आफ्नो अध्ययन र रुचिको विषय भएका कारण संघीयताको आजको बहसमा देखिएका केही प्रमुख गलत अवधारणा (misconception) र अपव्याख्या (misinterpretations) लाई केलाउने प्रयास गर्दैछु । यसका लागि संघीयता विरोधी र यसका पक्षधर दुबैले अघि सारेका तर्कलाई आधार मान्दै आफ्नो बुझाइ प्रस्तुत गर्नेछु ।

सर्वप्रथम, संघीयताका विरोधीका तर्कहरूलाई हेरौँ ।

१.       संघीयता विश्वका थोरै मुलुकले अपनाएको असफल र अप्ठेरो प्रणाली हो ।

संसारभर लगभग २८ मुलुकहरूमा संघीय प्रणाली छ । यसो भए तापनि संसारका अधिकांश ठूला लोकतान्त्रिक मुलुक (भारत, संयुक्त राज्य अमेरिका, ब्राजिल, अर्जेन्टिना, अस्ट्रेलिया, जर्मनी, इथियोपिया, रसिया, दक्षिण अफ्रिका, मलेसिया, आदि) संघीय भएका कारण विश्वको झण्डै ४० प्रतिशत जनसङ्ख्या संघीय मुलुकमा बसोबास गर्छ । द्वन्द्वको व्यवस्थापन तथा संवैधानिक परिवर्तनका क्रममा एकात्मक मुलुकलाई संघीयकरण गर्नमा पनि केही मुलुकले चासो देखाएका छन् । संघीय मुलुकको सङ्ख्यालाई गनेर संघीय प्रणालीलाई अनौठो, जटिल र असफल प्रणालीका रूपमा चर्चा गर्नु तर्कसंगत छैन ।

२.       संघीयता खर्चिलो प्रणाली हो ।

कतिपय संघीय मुलुकमा संघीय प्रणाली खर्चिलो र अनावश्यक भएको टिप्पणी नसुनिने होइन । यद्दपि, राजनीतिक प्रणालीको मूल्यांकन खर्चका आधारमा नभइ राजनीतिक आवश्यकताका आधारमा गरिन्छ । उदाहरणका लागि कति मुलुकमा खर्चिलो भए पनि राजतन्त्रात्मक प्रणालीमाथि कसैले प्रश्न उठाउँदैन । त्यसमाथि, संघीय प्रणाललीलाई प्रदेशको तहमा बन्ने सरकार र संसदका भवन बनाउन लाग्ने खर्चका आधारमा मात्र ‘खर्चिलो’ भनेर व्याख्या गरिरहनु जायज हुन्न । नीतिनिर्माण, कार्यान्वयन र सुपरिवेक्षणको जिम्मेवारीलाई विकेन्द्रीकरण गर्दा हालको केन्द्रीकृत प्रणालीका तुलनामा सरकारको खर्च कम हुन पनि सक्छ । संघीयताले प्रदेशको तहमा आर्थिक स्रोतको पहिचान तथा भएका स्रोतलाई व्यवस्थापन गर्न सघाउन सक्छ जसका कारण आर्थिक विकासले गति लिन सक्छ –जसलाई खर्चको लेखाजोखामा बेवास्ता गर्न मिल्दैन ।

३.       संघीयता विखण्डनको माध्यम हो ।

संघीयता मुलुकलाई एकताबद्ध गर्ने माध्यम हो । सोभियत संघ र युगोस्लाभिया –जसलाई आधार बनाएर संघीयतालाई विखण्डनको माध्यमका रूपमा चर्चा गरिन्छ -प्रथम र दोस्रो विश्वयुद्धका क्रममा कृतिम र अलोकतान्त्रिक ढंगले गठन भएका संघ हुन् जसको तुलना आज विद्यमान कुनै संघीय मुलुकसँग हुनसक्दैन । संघीय प्रणालीले आम मानिसलाई राजनीतिक नीति निर्माण प्रक्रियामा सहभागि गराउन आवश्यक अधिकार र अवसर प्रदान गर्छ जसले विखण्डनको सम्भावनालाई टाढा पुर्‍याउन मद्दत गर्छ । संघीय प्रणालीले विखण्डनको सम्भावनालाई कम गर्ने भएर नै कतिपय एकात्मक मुलुकले पछिल्लो समयमा संवैधानिक उपायका रूपमा संघीयकरणमा रूचि देखाएका छन् (जस्तै, कङ्गो, इराक, स्पेन, आदि) ।

४.       नेपालजस्तो विविधता भएको मुलुकमा संघीयता उपयुक्त हुन्न ।

विविधता भएको मुलुक नेपालमात्र होइन । गहन जातीय र भाषिक विविधता भएका मुलुक (जस्तै, भारत, स्विट्जर्ल्याण्ड, दक्षिण अफ्रिका, आदि) मा संघीय प्रणाली जातीय विविधताकै कारण संकटमा परेको अनुभव छैन । आजको विश्वमा बसाइसराईँका कारण विविधताको अवस्था र स्वरूप तीब्र गतिमा परिवर्तन भइरहेको छ । तसर्थ, आजको विविधतालाई हेरेर संघीयताबाट खतरा देख्नु युक्तिसंगत छैन । विविधताको रक्षा र व्यवस्थापनको बहस संघीय प्रणालीबाट माथि वा अलग राखेर पनि हेर्न सकिन्छ, र हेर्नुपर्छ ।

अब एकैछिन संघीय प्रणालीका पक्षमा प्रस्तुत तर्कलाई हेरौँ ।

१.       संघीय प्रणाली एकात्मकका तुलनामा बढी प्रगतिशील र लोकतान्त्रिक प्रणाली हो ।

संघीयता आफैँमा प्रगतिशील र लोकतान्त्रिक हुनसक्दैन । कतिपय संघीय मुलुक (जस्तै, पाकिस्तान, नाइजेरिया, ईथियोपिया, भेनेजुएला, आदि) मा लोकतान्त्रिक पद्दति र राजनीतिक स्थिरताको गहिरो अभाव छ । आर्थिक रूपमा समृद्ध बेल्जीयम राजनीतिकरूपमा अस्थीर छ । संघीय प्रणाली स्वयंले नागरिकका अधिकार र अवसरलाई सुनिश्चित गर्दैनन् भन्ने दक्षिण अफ्रिका वा संयुक्त राज्य अमेरिकालाई हेरेर पनि बुझ्न सकिन्छ । भाषा/जातीयतालाई आधार मानेर संघीय संरचनाको निर्माण गरिएको दक्षिण अफ्रिका बढ्दो आर्थिक असमानता र विभेदबाट आक्रान्त छ भने संयुक्त राज्य अमेरिकामा जातीय विभेद (रङ्गभेद) र असमानता एक प्रमुख चुनौतिका रूपमा विकसित भइरहेको छ । मलेसिया, भेनेजुएला र युनाइटेड अरब इमिरेट्स आदि संघीय मुलुकलाई प्रगतिशील र लोकतान्त्रिक भनेर चित्रण गर्न पक्कै पनि मिल्दैन ।

२.       संघीय प्रणाली मात्र समावेशीताको माध्यम हो ।

विविधताको व्यवस्थापनका लागि संघीय प्रणाली अपनाउने मुलुकहरू नभएका होइनन् । यद्दपि, विविधताको सम्मान र व्यवस्थापन संघीय प्रणालीमा मात्र हुनसक्छ भन्नु गलत हो । एकात्मक मुलुक पनि विविधताको प्रभावकारी व्यवस्थापन गर्न उत्तिकै सक्षम छन् । इन्डोनेसियादेखि बेलायतसम्म र नर्वेदेखि टर्कीसम्मका मुलुकले एकात्मक प्रणालीबाट नै आफ्नो विविधताको व्यवस्थापन गरेका छन् । छिमेकी चीनले एकात्मक प्रणालीअन्तर्गत् विभिन्न जाति तथा क्षेत्रहरूलाई विशेष स्वायत्तता, अधिकार र अवसर प्रदान गरिरहेको छ । तसर्थ, ‘समावेशिताको प्रबर्धनका लागि संघीय प्रणालीको विकल्प छैन’ भन्ने तर्क युक्तिसंगत छैन ।

३.       विविधताको रक्षाका लागि जातीय पहिचानका आधारमा प्रदेश बनाइनुपर्छ ।

वर्तमान नेपालमा संघीयताको प्रसङ्गमा सबैभन्दा विवादित विषय सम्भवत यही नै हो । यो तर्कमा अन्तर्निहित केही समस्यालाई हेरौँ ।

संघीयताले नीतिनिर्माणमा आम मानिसको पहुँच र भूमिकालाई प्रबर्धन गर्ने हो । यसबाट समाजमा विद्यमान विभेद र असमानता घटाउन बल मिल्ने अपेक्षा गर्न सकिन्छ । तर, संघीय प्रणाली स्वयंमा जातीय प्रश्न र असमानताको अन्त्य गर्ने औँजार हुनसक्दैन । संघीय प्रणालीलाई जातीय विभेदको पर्याप्त उपचार मानेर जातीयताका आधारमा यसको संरचना बनाउँदा यसले विभेदका नयाँ आयाम जन्माउँछ –जसको निराकरण थप जटिल र दुखद हुनसक्छ ।

संघीय संविधान भएका मुलुकले पहिचानको रक्षाका लागि विभिन्न संवैधानिक उपायको अवलम्बन गरेका हुन्छन् । अल्पसङ्ख्यक र/वा सीमान्तीकृत समुदायको अवसर र अधिकार रक्षाका लागि संघीय प्रणालीका प्रावधानभन्दा अलग उपायहरूको अवलम्बन गरिन्छ । यस्ता उपायहरू संघीय प्रणालीबाट अल्पसङ्ख्यक समुदायमा पर्ने नकारात्मक प्रभावलाई रोक्ने उद्देश्यमा लक्षित हुन्छन् । केही मुलुकका सन्दर्भमा त संघीय संरचना (सीमाना) र पहिचानलाई अलग राख्ने कुरामा विशेष होसियारी अपनाइएको हुन्छ । यसको उदाहरणका रूपमा स्विट्जर्ल्याण्डलाई लिन सकिन्छ जहाँ भाषिक विविधतालाई क्यान्टोनका सीमानासँग नगाँस्ने कुरामा हरेक स्वीस विशेष रूपमा सचेत छन् ।

नेपालको सन्दर्भमा जातीयता र पहिचानलाई संघीयतासँग मिलाउने माग गर्नेहरूले न त नेपालको विविधताको सही मूल्यांकन गरेका छन् न उनिहरू आफ्नो माग र उद्देश्यमा प्रस्ट छन् । ‘पहिचानका आधारमा संघीयता चाहियो’ भन्नेहरू विविधताको रक्षा र प्रवर्धनका उपाय पहिल्याउन र यसका लागि आवश्यक संवैधानिक प्रबन्ध बनाउनमा भन्दा जाति/क्षेत्रको अहिलेको बसोबासका आधारमा प्रदेश बनाउने र पहिचानका आधारमा तिनको नामाकरण गर्नमा बढी इच्छुक छन् । यसको विरोध गर्नेहरूलाई संघीयताविरोधी र प्रतिगामीको आरोप लगाउने गरिएको छ ।

४.       संघीयता विकेन्द्रीकरणको पर्याप्त माध्यम हो ।

संघीय प्रणालीको अवलम्बन विकेन्द्रीकरणको सुनिश्चितता होइन । कतिपय नयाँ संघीय मुलुकमा संघीय प्रणालीले थप वा नयाँ प्रकारको केन्द्रीयता जन्माएका अनुभव छन् । नेपालका सन्दर्भमा संघीयताका पक्षधरहरूले यसलाई स्थानीय सरकारको विकल्पमा प्रस्तुत गर्ने गरेका छन् जुन गलत र दुखद छ । अधिकांश लोकतान्त्रिक मुलुकमा स्थानीय सरकार र तिनका अधिकार क्षेत्रको संवैधानिक सुनिश्चितता छ । यस्तो व्यवस्था नभएको भारतजस्ता मुलुकले स्थानीय सरकारको आवश्यकताला महसुस गर्दै पछिल्लो समयमा तिनको सबलीकरण र विस्तारका लागि विशेष अभियान चलाइरहेका छन् ।

अन्त्यमा,

संघीयताको नेपालको बहसको दुखद पक्ष के छ भने हामी संघीय प्रणालीको अन्तर्वस्तुमा कुरा गरिरहेका छैनौँ । संघीय प्रणाली अन्तर्गत कार्य/भूमिका (functions) र वित्त (finances) को प्रभावकारी वितरण कसरि गर्ने ? समावेशिता र समताका ठोस र प्रभावकारी प्रबन्धको निर्माण कसरि गर्ने ? अन्तरप्रादेशिक अन्तर्क्रियालाई प्रभावकारी कसरि बनाउने ? केन्द्रको राजधानीका विषयमा कस्तो नीति अपनाउने ? प्रदेशहरूबीचको असमानता घटाउन कस्ता प्रबन्ध अपनाउने ? आदि विषयमा नीति निर्माताको यथेष्ट ध्यान पुग्न सकेको छैन । हामी केवल प्रदेश कतिवटा बनाउने र तिनको नाम के राख्ने भन्नेमा विगत ६ वर्षदेखि अल्झेका छौँ ।

संघीयता आफैँमा सर्वगुणसम्पन्न र विकल्पहिन व्यवस्था होइन । नेपालका सन्दर्भमा संघीयतालाई राजनीतिक सहमतिको आधारका रूपमा स्वीकार गरिएको हो । लगभग ६ वर्ष लामो बहस र विवादपछि आज संघीयताको सम्भावना झनै जटिल बन्दैगएको छ । एकात्मक प्रणालीको संघीयकरण आफैँमा संवेदनशील विषय हुँदै हो । त्यसमाथि, नीतिनिर्माताको यो निकम्मापनका कारण आम मानिसमा संघीय प्रणालीप्रति नै शंका र वितृष्णा उत्पन्न हुनु स्वभाविक हो ।

यसको अन्त्यका लागि हाम्रा सोच र मागहरू लहड र लोकप्रियताको लक्षमा भन्दा तथ्यपरक बुझाइ र विश्लेषणमा आधारित हुन आवश्यक छ ।